司法部發布貫徹實施新修訂的行政復議法典型案例
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中新網6月12日電 據司法部官網消息，新修訂的行政復議法于2024年1月1日起實施。新修訂的行政復議法以打造化解行政爭議主渠道為導向，擴大了行政復議范圍，強化了調解在行政復議中的運用，實施繁簡分流，注重推動行政機關自行糾錯，對行政復議案件審理的具體程序進行了全流程優化和創新性改造。為深入貫徹實施新修訂的行政復議法，近日司法部發布了一批行政復議典型案例，為各級行政復議機關適用新規定辦理行政復議案件提供示范和指引。
本次共發布6件典型案例，這些案例具有以下特點：一是涉及“新業務”，行政復議化解行政爭議涉及領域更加廣泛。這批案例涵蓋了市場監管、生態環境、社會保障、醫療保險、城建、交通等各個領域，也包含了新修訂行政復議法規定的行政協議、政府信息公開等新類型案件。行政復議機關堅持應收盡收，積極受理、依法辦理各類案件，把更多行政爭議吸納到行政復議程序中予以解決。二是適用“新程序”，行政復議工作質效進一步提升。這批案例中，既有適用簡易程序辦理的案件，也有適用普通程序聽取意見、組織聽證的案件，在保障當事人各項權利基礎上，更加全面、高效地查明案情，保證了案件審理公開公正。三是運用“新機制”，行政復議制度功能進一步彰顯。這批案例中，新修訂行政復議法規定的調解、先行化解、行政復議意見書等許多新機制新舉措得到充分運用，有效地解決群眾實際利益訴求，實現定分止爭，既防止了程序空轉，也推進了嚴格規范公正文明執法。
這批典型案例從不同方面體現了新修訂行政復議法的立法精神，對各級行政復議機構辦理案件具有較強的指導意義。
(一)加大行政復議監督糾錯力度，促進和規范依法行政。行政復議機關認真貫徹實施新修訂的行政復議法，在查清事實和證據的前提下，優先適用變更決定，進一步凸顯其在行政復議決定體系內的重要地位。比如案例1“某酒店不服市場監督管理局行政處罰申請行政復議案”中，行政復議機關綜合判定申請人違法行為輕微，可以從輕處罰，被申請人的處罰決定缺乏適當性。行政復議機關將罰款數額從8000元變更為3000元，避免再次啟動行政處罰程序，提高了解決行政爭議的質效。行政復議機關針對存在的普遍性問題，對執法行為進行規范，達到從個案糾錯到類案整治的效果。比如案例5“何某不服交通警察大隊行政處罰申請行政復議案”中，行政復議機關就交通違章處罰法律依據不正確的問題，向被申請人上級機關提出完善執法行為、規范執法文書的建議，從源頭上防范了更多行政爭議的發生。
(二)強化實質性化解行政爭議，實現案結事了。行政復議機關把實質性化解行政爭議作為辦理行政復議案件的重要價值追求，通過自行糾錯、調解、和解等機制的運用，實現行政爭議案結事了。比如案例2“李某不服市人民政府信息公開答復申請行政復議案”中，行政復議機關指出執法中存在的問題，推動行政機關自行糾錯，將有關政府信息向當事人公開，使爭議得到有效化解。案例6“楊某不服區社會保險基金管理中心未核準基本養老保險待遇申請行政復議案”中，面對行政復議被申請人不適格的情況，行政復議機關并未以不予受理方式簡單結案，而是找準申請人的實質訴求，積極開展調解，協調各方力量解決實際問題，使申請人養老保險待遇依法得到核定。
(三)更加注重行政復議公正高效便民，踐行復議為民宗旨。新修訂行政復議法健全了行政復議審理程序，通過繁簡分流、聽證、聽取意見等制度設計，為行政復議公正高效審理案件提供了保障，同時也使行政復議更加便民利民。比如案例3“某生物技術公司不服區生態環境局行政處罰申請行政復議案”中，行政復議機關積極開展聽證，組織雙方當事人對案件有關事實進行陳述、申辯、舉證、質證，既全面查清了事實，又為雙方對話協商搭建了很好的平臺，案件最終實現和解。案例5“何某不服交通警察大隊行政處罰申請行政復議案”中，行政復議機關針對申請人對“故意污損號牌”的不理解，開展釋法說理，并幫助其通過學習交通法規重新補回駕駛證被記的分數，確保其能夠繼續駕駛車輛，充分體現了復議為民原則。
(四)高質量辦理新類型行政復議案件，充分釋放制度效能。行政復議機關按照新修訂行政復議法的規定，積極受理行政協議、行政賠償、工傷認定等新類型行政復議案件，并不斷提高案件辦理能力和水平，努力實現行政復議案件量的合理增長和質的有效提升。比如案例4“某醫院不服醫療保險事務管理中心解除行政協議申請行政復議案”中，行政復議機關從協議約定條款是否成立生效、解除行為是否滿足協議約定的解除條件、約定解除權行使是否遵守程序規定、是否保障協議相對人的陳述申辯權利等方面，對行政機關單方解除醫保服務協議行為，逐一進行審查并依法作出行政復議決定，其辦案思路以及審查標準對同類案件辦理具有積極借鑒意義。
司法部行政復議與應訴局負責人表示，這是新修訂的行政復議法施行后司法部發布的第一批行政復議典型案例，之后將陸續發布不同行政管理領域、不同類型的典型案例，通過典型案例的示范作用促進行政復議人員提高辦案能力和水平，有效發揮行政復議實質性化解行政爭議、維護群眾和企業合法權益、促進依法行政的重要作用。
案例一
某酒店不服市場監督管理局行政處罰申請行政復議案
【關鍵詞】
行政復議變更 市場監管 輕微違法 不予行政處罰
【基本案情】
按照《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細則》要求，申請人某酒店應當于2023年1月1日至6月30日報送2022年度企業報告并向社會公示。由于申請人未在規定的時間內報送并公示2022年度報告，被申請人內蒙古自治區某市場監督管理局將其列入經營異常名錄，并先后下達了《詢問通知書》和《行政處罰告知書》，之后作出罰款8000元并責令改正的案涉行政處罰決定。申請人不服該決定，向市人民政府申請行政復議。
【復議辦理】
行政復議機構審查認為，雙方當事人主要爭議焦點在于案涉行為是否屬于不予行政處罰情形以及處罰幅度是否適當?！秲让晒抛灾螀^市場監督管理輕微違法行為不予行政處罰清單(2022版)》規定，違法行為輕微并及時改正、沒有造成危害后果的，或初次違法且危害后果輕微并及時改正的，或當事人有證據足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。此規定關于“及時改正”是指在市場監管部門發現違法行為線索之前主動改正，或發現違法行為線索之后、責令改正之前主動改正，或責令改正后按要求、按時限改正。國家企業信用信息公示系統和申請人《營業執照》均提示申請人應在法定期限內報送并公示年度報告，且報送時間長達6個月，而其在案涉行政處罰決定作出前始終未進行年度報告，具有主觀過錯且明顯不符合上述“及時改正”的構成要件，不屬于不予行政處罰的情形。
《中華人民共和國市場主體登記管理條例實施細則》規定，市場主體未按規定期限公示或者報送年度報告的，可以處1萬元以下的罰款?！秲让晒抛灾螀^市場監督管理行政處罰裁量權基準》規定，對上述行為的處罰，“從輕情形可以處0.3萬元以下罰款，從重情形可以處0.7萬元以上1萬元以下罰款，一般情形可以處0.3萬元以上0.7萬元以下罰款”。本案中，申請人系初次違法，違法行為單一，危害后果輕微，綜合判定申請人違法行為輕微，可以從輕處罰。被申請人作出罰款8000元的處罰決定，違反了過罰相當原則，缺乏適當性。行政復議機關遂作出變更原行政行為的決定，將罰款數額變更為3000元。
【典型意義】
行政復議既要審查行政行為的合法性，也要審查行政行為的適當性。對于不適當的行政行為，行政復議機關可以直接作出變更決定，這是行政復議制度優勢的重要體現。新修訂的行政復議法將變更決定置于法條中決定類型的首位，規定三種情形下行政復議機關決定變更行政行為，體現了變更決定在復議決定體系中的重要性，意味著行政復議機關在查清事實和證據前提下，應優先適用變更決定，以達到防止程序空轉、實質性化解行政爭議的目的。本案中，行政復議機關綜合考慮申請人初次違法且危害結果輕微等因素，認定該違法行為符合該地區行政處罰裁量權基準規定的從輕情形，對案涉處罰決定的罰款數額依法作出變更決定，避免再次啟動行政處罰程序，提高了解決行政爭議的質效，有力維護了企業合法權益和市場公平秩序。
案例一專家點評
強化行政復議適當性審查，促進個案正義之實現
——某酒店不服市場監督管理局行政處罰申請行政復議案
曹 鎏 中國政法大學法治政府研究院副院長、教授，國家監察與反腐敗研究中心主任
作為行政系統內的層級監督制度，行政復議對行政行為的審查涉及合法性與適當性兩個維度，這是基于自我監督的運行機理，行政復議具有實質性化解行政爭議天然優勢的具體呈現。為了激活這一優勢，新修訂的行政復議法從拓寬審查范圍、加深審查強度、加重舉證責任以及強化變更決定適用等多個環節強化了行政復議合理性審查功能，彰顯了其與以合法性審查為原則的行政訴訟制度的差異化發展路徑。本案對于行政處罰類行政爭議案件的復議審理具有示范意義，主要體現在以下兩個方面。
要善于在辦案中運用基本原則并綜合案情來認定行政行為內容是否適當。本案爭議焦點在于案涉處罰決定是否符合不予行政處罰情形以及處罰幅度是否適當，本質上涉及新修訂的行政復議法第六十三條第一款第一項規定，即因行政行為內容不適當應作變更決定的理解與適用問題。理論上，行政行為內容是否適當主要關涉比例原則在復議審理中的理解和適用問題，體現為形式法治與實質法治理念在個案中的運用。所謂比例原則，強調行政機關采取手段和措施與其達成管理目標之間要成比例，具體案件中，是否違反比例原則就要審查所涉行政行為是否符合其適用依據的立法目的，行政行為是否超過必要限度或者無法達成行政管理目標以及行政行為是否對公民、法人、其他組織合法權益造成的損害程度最小等維度。本案中，復議機關在查清案件事實基礎上，認定本案關鍵就是法律適用問題。行政復議機關在對處罰決定所依據的法律規范進行全面審查基礎上，進一步認定本案不屬于不予處罰情形，其癥結在于處罰結果是否適當。結合本案，對市場主體未按規定期限公示或者報送年度報告的行政處罰，《內蒙古自治區市場監督管理行政處罰裁量權基準》中明確規定了從輕處罰、一般處罰和從重處罰情形，但對于幅度裁量的認定，則需要執法機關根據個案作出精準判斷，進而涉及處罰裁量權是否依法規范行使問題。鑒于行政處罰是行政管理中常見的執法方式，通過裁量基準實現自我規制已經成為行政系統內規范行政處罰裁量空間的有益路徑。實踐中，各地區、各領域、各層級的行政處罰裁量基準又往往是以行政規范性文件形式發布的。本案復議機關就是對以裁量基準為適用依據的處罰決定的審查，即復議機關既要審查涉案處罰決定的合法性，又要審查適當性，其中合法性審查涉及事實認定和法律適用問題，如果法律適用涉及作為依據的處罰裁量基準的適用問題，則需要進一步審查裁量基準是否予以正確適用。本案復議機關先是審查并適用了行政處罰裁量基準，同時又運用了行政處罰法總則中體現比例原則的過罰相當原則，在綜合考慮申請人初次違法且危害結果輕微等因素基礎上，判定該違法行為屬于該地區行政處罰裁量權基準規定中的從輕處罰情形，進而認定被申請人在幅度裁量選擇上處罰過重，構成處罰不適當。
要善于把變更決定作為適當性審查結果的首選決定。新修訂的行政復議法將變更決定置于復議決定體系之首，旨在強化變更決定在整個復議決定體系中優先適用的地位，這就意味著只要滿足變更決定適用條件，復議機關就應當直接作出變更決定，而不得以撤銷并責令重作等決定種類替代變更決定。本案中，行政復議機關認為處罰過重，為避免程序空轉、提高辦案質效，復議機關直接作出變更決定，充分體現了復議機關依法擔當作為，積極踐行能動復議的理念要求，從一步到位實質性化解爭議的目標出發，利用行政復議穿透式監督的優勢，切實保護企業的合法權益，促進個案正義之實現，進而定分止爭。需要注意的是，本案僅涉及新修訂的行政復議法第六十三條有關變更決定適用的第一種情形。對于經審查存在事實清楚、證據確鑿，程序合法但是未正確適用依據的(新修訂的行政復議法第六十三條第一款第二項規定)，或者事實不清、證據不足但經行政復議機關查清事實和證據(新修訂的行政復議法第六十三條第一款第三項規定)，復議機關亦應作出變更決定。此外，為彰顯行政復議的行政救濟功能，行政復議機關作出變更決定還要遵守不利變更禁止原則，即行政復議機關不得作出對申請人更為不利的變更決定，但第三人提出相反請求的除外(新修訂的行政復議法第六十三條第二款)。
案例二
李某不服市人民政府信息公開答復申請行政復議案
【關鍵詞】
行政復議監督 政府信息公開 部分履責 行政機關自行糾錯
【基本案情】
2023年11月24日，申請人李某通過被申請人福建省某市人民政府官方網站提交政府信息公開申請，申請公開“某政文〔2014〕21號城市總體規劃(2010-2030)修編一份”。2023年12月20日，被申請人作出政府信息公開答復，告知申請人《城市總體規劃(2010-2030)修編》已經主動公開在市人民政府官網(附查詢網址)。申請人對該政府信息公開答復不服，認為被申請人未公開其申請的某政文〔2014〕21號文件，向省人民政府申請行政復議。
【復議辦理】
行政復議機構審理查明，某政文〔2014〕21號文件為《關于懇請批準實施〈城市總體規劃(2010-2030)修編〉的請示》，該文件與《城市總體規劃(2010-2030)修編》雖主題一致，但《城市總體規劃(2010-2030)修編》僅系某政文〔2014〕21號文件的一部分。被申請人將《城市總體規劃(2010-2030)修編》向申請人公開，但對某政文〔2014〕21號文件是否存在、能否公開以及如何公開等事宜沒有作出答復，未盡到全面答復義務，屬于部分履行法定職責。為實質化解行政爭議，行政復議機構及時與被申請人進行了溝通，在確定該信息不屬于《中華人民共和國政府信息公開條例》第十四條、第十五條規定的不予公開情形之后，促請被申請人主動將某政文〔2014〕21號文件提供給申請人。申請人對此表示滿意，遂在本案受理后第5個工作日自愿撤回了行政復議申請。
【典型意義】
督促行政機關自行糾錯是新修訂的行政復議法賦予行政復議機關監督依法行政和實質性化解行政爭議的一項重要機制。行政復議機關在審理案件過程中，發現行政機關的執法行為存在問題，可以先與行政機關進行溝通，要求其在一定期限內自行糾錯，進而促成爭議化解。這種方式既督促行政機關改進執法，又達到了定分止爭的目的。本案中，行政復議機構準確把握新修訂行政復議法的立法精神，在查清被申請人未盡到政府信息公開義務的情況下，發揮行政復議層級監督優勢，督促被申請人依法履職、自行糾錯，向申請人公開了其申請的相關政府信息，取得了申請人的理解，使這起行政爭議在案件受理后的第5個工作日即得到圓滿化解，彰顯了行政復議公正高效、便民為民的制度優勢。
案例二專家點評
行政機關自行糾錯機制推進行政爭議實質性化解
——李某不服市人民政府信息公開答復申請行政復議案
李洪雷 中國社會科學院大學法學院教授
《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》中強調“健全行政爭議實質性化解機制”。李某不服某市人民政府信息公開答復申請行政復議案中，復議機關認為被申請人對某政文〔2014〕21號文件是否存在、能否公開以及如何公開等事宜沒有作出答復，未盡到全面答復義務，屬于部分履行法定職責，而后敦促被申請人主動將某政文〔2014〕21號文件提供給申請人。該案雖然法律關系簡單，但彰顯了行政機關自行糾錯機制對于行政爭議實質性化解的重要性，具有一定的指導意義和啟發作用。
一、行政機關自行糾錯機制的作用
對于行政機關在事實認定、法律適用和裁量權行使等方面存在的違法不當及時進行糾正，是行政法治原則的基本要求。隨著我國法治政府建設的持續推進，行政機關自行糾錯機制的作用得到關注并日益顯現。
首先，行政機關自行糾錯機制能夠有效回應“行政爭議實質性化解”的目標。行政機關的自行糾錯立足于行政機關內部管理體系，效率高。本案中，行政復議機關在查清被申請人未盡到政府信息公開義務的情況下，發揮上級機關的監督作用，敦促被申請人依法進行信息公開，在本案受理后第5個工作日就解決了相關爭議，彰顯了行政復議中行政機關自行糾錯機制的行政效能。
其次，行政機關自行糾錯機制可以有效防止程序空轉。目前，由于行政訴訟對于爭議行政行為的司法審查范圍有限，在公民實質利益訴求的實現上有一定的局限，有時可能出現訴訟程序終結但“案結事未了”，公民訴求難以實現，亟待紓困。通過被申請人自行糾錯將行政爭議化解在行政復議階段，避免當事人提起一審、二審等，可以減少社會矛盾，有效節約行政資源和司法資源。
最后，行政機關自行糾錯機制能夠更好地保障公民合法權益。行政機關自行糾錯要對行政行為進行全面審查，既包括合法性又包括合理性，并且行政機關直接面對行政爭議，取證調查更為方便。如本案所示，可以更精準、靈活地解決行政爭議，實質性化解了申請人政府信息公開的糾紛，減少了程序空轉，節省了公民的時間和金錢等成本，符合行政效能原則，高效便民。
二、行政機關自行糾錯機制的法治面向
行政機關對自己的違法和不當行為進行糾正，是依法行政原則的內在要求。我國也有部分法律規定明確授予行政機關撤銷權，如《行政處罰法》第四十八條第二款，《行政許可法》第六十九條等。在地方上，2021年南通市出臺《關于加強行政行為自我糾正的實施意見》，將行政行為的重大明顯違法、當事人合法權益因行政行為受損未獲補償賠償及合法的信訪訴求未依法解決等多種情形納入行政機關自我糾正程序中，是行政機關自行糾錯機制在地方治理中的創新嘗試。實踐中，(2018)最高法行申2218號《鐘衛東訴廣東省蕉嶺縣人民政府注銷農村土地承包經營權證一案》的行政裁定書有載，行政訴訟中，作為被告的行政機關，均有權自我糾正錯誤的被訴行政行為。
同時應注意的是，行政機關在自行糾錯的過程中也要遵循法律安定性和信賴保護原則的要求，在法律的安定性、行政相對人的信賴利益與行政機關自行糾錯的變動性之間尋求和諧的平衡。
三、行政機關自行糾錯在行政復議中的應用
一方面，《法治政府建設實施綱要(2021-2025年)》中強調“發揮行政復議化解行政爭議主渠道作用”，行政機關自行糾錯的應用場景是行政機關內部，制度目標上致力于行政爭議實質性化解，在行政復議領域有廣闊的適用空間。
另一方面，行政機關對自行糾錯應當采取審慎的態度。要維護信賴保護原則和依法行政原則的平衡，避免不當損害行政行為的存續力和行政執法的嚴肅性；要遵守正當程序，運用回避、說明理由及信息公開等行政程序保障行政機關自行糾錯的公平、公正、公開；要做好自行糾錯機制與行政復議、行政訴訟和國家賠償之間的銜接，如果在糾錯過程中損害他人合法權益，符合補償和賠償標準的要積極保障公民合法權益。
案例三
某生物技術公司不服區生態環境局行政處罰申請行政復議案
【關鍵詞】
行政復議聽證 生態環境 行政處罰 和解
【基本案情】
2023年7月13日，被申請人上海市某區生態環境局在現場檢查中發現，申請人某生物技術公司存在未按要求貯存危險廢物、實驗室項目配套環境保護設施未經驗收即投入使用等違法行為。2023年7月27日，被申請人再次檢查，發現申請人已將危險廢物貯存在防爆柜中并粘貼危廢標識，并與第三方簽訂了《環境影響評價技術服務合同》和《竣工環保驗收技術服務合同》，但尚未完成配套環境保護設施竣工驗收。2023年10月27日，被申請人對申請人作出罰款44萬余元的行政處罰決定。申請人不服，認為其違法行為輕微并已及時改正，沒有造成危害后果，應適用生態環境部頒發的《生態環境行政處罰辦法》有關規定不予行政處罰，向區人民政府申請行政復議，請求撤銷上述行政處罰決定。
【復議辦理】
行政復議機構審查認為，本案涉及申請人多個實驗項目，并存在多個違法行為，案情復雜，遂決定組織雙方當事人進行聽證。在聽證會上，申請人與被申請人圍繞事實認定、執法程序、裁量標準進行質證和辯論，被申請人向申請人解釋了其雖已完成部分整改措施，但尚未完成配套環境保護設施竣工驗收，仍有造成危害生態環境的風險，不符合《生態環境行政處罰辦法》規定的“違法行為輕微并及時改正”而不予行政處罰的情形。申請人表示理解，但仍認為其實驗項目產生的危廢對生態環境影響較小，且未完成配套環境保護設施竣工驗收是由于第三方排期問題導致，涉案處罰明顯過重。在行政復議機構的協調下，被申請人同意在法定裁量基準范圍內對輕微違法行為重新作出決定，申請人承諾在規定時間內完成配套環境保護設施竣工驗收，最終雙方達成和解并簽署和解協議，申請人當場撤回了行政復議申請。
【典型意義】
“聽證”與“和解”是新修訂行政復議法新增的兩種程序機制。聽證是行政復議機關審理重大、疑難、復雜行政復議案件的一項程序制度，既可以有效地保障當事人特別是申請人的程序權利，又有助于全面查明案件事實，促進矛盾糾紛的實質化解。和解則對減少當事人成本支出、提高行政復議效率、實現案結事了具有積極意義。本案中，行政復議機構將“聽證”與“和解”兩種新機制有機結合，通過舉行聽證，組織雙方當事人對案件有關事實進行陳述、申辯、舉證、質證，給予申請人當面表達自身利益訴求的機會，在了解到申請人配套環境保護設施雖未通過驗收但已建成并正常運行，已實際減少了造成危害生態環境的風險的情況后，不失時機地對雙方爭議加以協調，推動雙方對話協商，幫助尋求各方均能接受的解決方案，最終促使雙方達成互諒互解，在有效化解行政爭議的同時，也通過釋法明理幫助申請人增強了合規經營意識。
案例三專家點評
高質效辦好每一個行政復議案件的重要著力點
——某生物技術公司不服區生態環境局行政處罰申請行政復議案
曹 鎏 中國政法大學法治政府研究院副院長、教授，國家監察與反腐敗研究中心主任
充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用，要求復議機關切實提高每一個行政復議案件的辦理質效。行政復議質效，強調案件辦理質量和審理效果的有機統一。其中，案件辦理質量要求復議機關通過加強程序正義與實體正義，提高實質性化解行政爭議的水平；案件審理效果要求復議機關在依法化解個案爭議的基礎上，有效發揮監督和保障行政機關依法行政、保護當事人合法權益的功能。為切實提升行政復議質效，新修訂的行政復議法將聽證和調解作為革新行政復議審理理念的兩個重要舉措，將其由《行政復議法實施條例》上升至更高位階的法律層面進行規定。這體現出新修訂的行政復議法強調在案件審理過程中要充分探尋當事人真實訴求、促進雙方交流溝通、以柔性方式實質性化解行政爭議的修法理念，以期有效避免矛盾爭議久拖不決，切實提升行政復議高效靈活化解行政爭議的能力。本案復議機關積極擔當作為，通過聽證程序精準發現案件爭議焦點，進而通過促進雙方當事人和解的方式，實現了最佳辦案效果，行政爭議得到實質性化解，其示范意義主要體現在以下兩個方面。
要善于運用聽證程序審理行政復議案件。新修訂的行政復議法規定了“應當聽證”和“可以聽證”兩種情形，為復議機關適用聽證程序提供了制度供給，并明確了聽證筆錄是復議機關作出復議決定的重要依據效力。近日，司法部發布了《行政復議普通程序聽證辦法》，在新修訂的行政復議法基礎上對聽證情形、程序等內容做了細化規定，這為復議案件審理以看得見的方式進行，進而提升復議案件審理的公正性和實效性夯實了制度保障。本案涉及生態環境領域危險廢物儲存等專業性、技術性較強領域，復議機關依法適用聽證程序，雙方當事人在聽證過程中充分發表意見，使復議機關全面充分了解申請人的爭議由來和實質訴求，準確把握案件爭議的癥結，為后續調解和解的順利推進提供了程序依托。
要善于將調解和解作為化解行政爭議的首要方式。新修訂的行政復議法將調解作為總則中的一項原則性內容予以明確，實現調解對各類復議案件全覆蓋，并強化行政復議調解書的執行力度，體現了“應調盡調”的修法理念。近日，司法部發布了《關于進一步加強行政復議調解工作推動行政爭議實質性化解的指導意見》，專門對行政復議調解制度作出全鏈條的系統規定，全面要求各地建立健全行政復議調解工作機制、加強行政復議調解工作保障，切實發揮調解對于推動行政爭議實質性化解的重要作用。本案申請人對行政處罰決定不服，在復議機關協調下，被申請人認識到原處罰過重并在法定裁量范圍內重新作出處罰決定，最終雙方達成和解并由申請人當場撤回復議申請。本案復議機關務實高效，積極引導和促進當事人在充分溝通的基礎上進行和解，既促成被申請人及時自我糾錯，又通過柔性方式實現了定分止爭的解紛效果。
新修訂的行政復議法對聽證程序和調解制度的規定，體現出行政復議審理方式的重大變革。新修訂的行政復議法對聽證程序的強化，打破了長期以來以書面審查為主的審理原則，反映出通過充分聽取當事人意見以提升審理程序公正性的修法理念。新修訂的行政復議法全面加強對調解的適用，反映出立法機關將審理構造從以行政行為為中心轉向以行政爭議為中心的調整優化，并從提升辦案質效角度要求復議機關以柔性方式積極引導和促進當事人雙方達成合意進而終結審理程序的立法意旨。在貫徹落實新修訂的行政復議法的過程中，各級各地復議機關可以根據新修訂的行政復議法確立的新理念新要求因地制宜作出細化規則，以聽證和調解作為高質效辦好行政復議案件的重要著力點，以提高行政復議質效為指引，切實推動絕大多數行政爭議能夠在行政復議程序中就此終結，得到徹底、有效化解。
案例四
某醫院不服醫療保險事務管理中心解除行政協議申請行政復議案
【關鍵詞】
行政復議范圍 醫療保險事務管理 騙取醫?；?行政協議
【基本案情】
申請人某醫院作為協議乙方與甲方被申請人北京市某醫療保險事務管理中心簽訂《醫療保障定點醫療機構服務協議》(以下簡稱《醫保服務協議》)，約定由申請人提供醫藥服務，被申請人對其服務項目進行監督管理，協議有效期為2022年12月31日至2023年12月31日。之后因申請人在提供醫療服務過程中虛構醫藥服務項目騙取醫?；鸨恍姓幜P，被申請人作出《關于對某醫院違規行為處理決定的通報》(以下簡稱《通報》)，決定自2023年12月29日解除與申請人簽訂的《醫保服務協議》。申請人不服，向市人民政府申請行政復議，請求撤銷該《通報》，并責令被申請人與其續簽《醫保服務協議》。
【復議辦理】
行政復議機構審查認為，依照《中華人民共和國社會保險法》的規定，被申請人具有訂立本案《醫保服務協議》的法定職責，申請人具有定點醫療機構資格；簽訂協議是為了保障廣大參保人員享受基本醫療保障服務、促進社會保障及衛生事業的發展；主要內容是申請人提供醫藥服務，被申請人進行監督管理，符合行政法上權利義務的法律特征，因此本案《醫保服務協議》在合同訂立主體、合同目的、合同內容等方面均符合行政協議特征，依法屬于行政復議受案范圍。出于實質性化解爭議的考慮，行政復議機構首先組織申請人和被申請人進行了當面溝通，試圖通過協商化解雙方爭議，但因雙方意見分歧較大未能成功調解。行政復議機構對各項證據材料進行審查后認為，當事人雙方在《醫保服務協議》中約定，申請人經醫療保障部門和其他有關部門查實有欺詐騙保行為的，被申請人可以做出解除協議處理。本案中，經醫療保障部門查實申請人存在騙保行為，屬于雙方約定的解除協議情形，故被申請人通知申請人解除協議符合約定。同時，被申請人在解除協議之前告知申請人其解除協議決定的內容、申請行政復議和行政訴訟的權利，并按照相關規定向社會公布解除協議的結果，程序合法正當。綜上，行政復議機關認定被申請人解除協議的行為符合協議約定，據此作出維持的行政復議決定。
【典型意義】
行政協議是行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議。作為現代行政管理活動的新方式，行政協議的運用對經濟社會發展產生了重要影響。新修訂的行政復議法首次將行政協議爭議納入行政復議受案范圍，為保障行政協議當事人的合法權益提供了新的救濟途徑。本案中，申請人不服行政機關單方解除《醫保服務協議》行為提出行政復議申請，行政復議機構依法受理后，對行政協議及解除協議行為進行了全面審查，包括協議約定條款是否成立生效、解除行為是否滿足協議約定的解除條件、約定解除權的行使是否遵守程序規定、是否保障協議相對人的陳述申辯權利等問題，逐一進行釋法明理并依法作出行政復議決定，既有效實現了定分止爭，也有力維護了廣大參保用戶的合法權益，其辦案思路以及審查標準，對行政協議類行政復議案件的辦理具有積極借鑒意義。
案例四專家點評
行政復議中對行政協議的審查
——某醫院不服醫療保險事務管理中心解除行政協議申請行政復議案
李洪雷 中國社會科學院大學法學院教授
新修訂的行政復議法明確將行政協議納入行政復議的受案范圍。行政協議是一種新的行政活動方式，兼具行政行為的行政性與民事合同的協議性，在認定和審查上都較為復雜，本案具有一定的示范意義。
一、行政協議的識別
化解行政協議爭議，首先要識別何為行政協議。在普通法國家，對政府合同一般采取形式主義的界定方式，對涉及政府為一方當事人的契約統稱為政府合同，但有時也要根據合同中的“公法因素”來確定是否適用司法審查。在德國，根據“契約標的理論”，凡涉案個別契約的基礎事實內容以及契約所追求的目的屬行政法上的法律關系，即為行政契約。我國的實務界主要從主體、內容、目的和意思表示四方面加以限定，《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》(以下簡稱《行政協議若干問題的規定》)第一條規定，行政協議是指“行政機關為了實現行政管理或公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議”。
本案中，申請人某醫院作為協議乙方與甲方被申請人某市醫療保險事務管理中心簽訂《醫療保障定點醫療機構服務協議》(以下簡稱《醫保服務協議》)，約定由申請人提供醫藥服務，被申請人對其服務項目進行監督管理。主體為某醫院與某市醫療保險事務管理中心，內容為約定由申請人提供醫藥服務，被申請人對其服務項目進行監督管理，目的為保障參保人員享受基本醫療保障服務，促進社會保障及衛生事業發展，意思表示為雙方自愿協商確定，符合行政協議的構成要件。
二、行政協議的解除
新修訂的行政復議法第十一條第十三項規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議，可以依照本法申請行政復議。該規定將行政協議訂立和履行的全過程均納入了行政復議之中。本案爭議的焦點為行政協議的解除問題。民事協議的解除情形規定于《民法典》第五百六十二條的約定解除和第五百六十三條的法定解除合同條款，行政協議的解除，可參考相關條款。
本案中，雙方簽訂的《醫保服務協議》第一百〇七條約定，“甲方在協議期內發現乙方在當期或既往協議年度發生違規行為且性質惡劣，造成醫療保障基金重大損失或社會影響嚴重的，或乙方有下列違約情形之一的，甲方做出解除協議處理，對已支付的違約費用予以追回：……3.經醫療保障部門和其他有關部門查實有欺詐騙保行為的”，相關事實已經由北京市醫療保障局在向申請人作出的《行政處罰決定書》中認定，屬于約定解除的情形。
三、對行政協議審查的內容
行政復議機關在對行政協議進行審查時，一要審查其合法性，對于行政機關訂立、履行、變更、解除行政協議等是否合法進行審查，例如本案中，在合法性問題上，行政復議機關審查了所爭議的程序問題：被申請人作出解除協議決定的時間在協議存續期限內，且在解除協議之前約談申請人，告知其解除協議決定的內容和申請行政復議和行政訴訟的權利，申請人書面提交了陳述申辯的內容。按照《醫療保障基金使用監督管理條例》第四十三條的規定，被申請人作出《關于對某醫院違規行為處理決定的通報》(以下簡稱《通報》)向社會公布解除協議的結果，被申請人解除《醫保服務協議》的程序合法正當，被申請人是基于約定解除行政協議而非作出行政處罰，當事人要求適用《醫療保障行政處罰程序暫行規定》第三十七條規定的聽證程序的主張沒有法律依據；二要審查其合理性，敦促行政機關公正行使行政職權，保障行政協議的實質公平；最后要審查其合約性，《行政協議若干問題的規定》第十一條第二款規定：原告認為被告未依法或者未按照約定履行行政協議的，人民法院應當針對其訴訟請求，對被告是否具有相應義務或者履行相應義務等進行審查。本案中，行政機關解除《醫保服務協議》并非依據法律規定，而是依據雙方合意的約定解除條款，行政復議機關對于行政協議的審查包括了合約性內容，具有一定的示范作用。
綜上所述，本案對于行政協議的認定、效力、審查范圍和審查方式均有所體現，在合法性、合理性、合約性方面兼顧了行政優益權和私主體的合法權益，同時保障了社會公共利益，體現了行政協議在公共管理和公共服務方面的獨特制度價值，也體現了行政復議對于實質性化解行政爭議的重要作用。
案例五
何某不服交通警察大隊行政處罰申請行政復議案
【關鍵詞】
行政復議簡易程序 污損號牌行為 交通行政處罰 調解 建議規范執法行為
【基本案情】
2024年1月3日，被申請人天津市某交通警察大隊在執勤期間，發現一輛車牌號為某C×的重型半掛牽引車，掛車號牌為某B×掛，掛車號牌污損，被申請人依法對車輛進行攔檢后，認定申請人何某存在駕駛污損機動車號牌的機動車上道路行駛的行為，遂依據《中華人民共和國道路交通安全法》和《機動車駕駛證申領和使用規定》，當場作出罰款200元、記9分的《公安交通管理簡易程序處罰決定書》。次日，申請人認為其不存在故意污損號牌的事實，對處罰決定不服，向區人民政府申請行政復議。
【復議辦理】
行政復議機構審查認為，被復議行政行為屬于當場作出的行政處罰，決定采用簡易程序審理。作為車輛駕駛員，具有保持車輛號牌清晰、完整的義務，對自身老化、褪色的車牌沒有做到及時更換，存在放任的心理態度，屬于主觀故意，存在過錯，應當予以處罰。被申請人依據《中華人民共和國道路交通安全法》對申請人罰款200元適用依據正確；被申請人根據《機動車駕駛證申領和使用規定》對申請人予以記9分的行政處罰，雖然內容適當，但存在法律依據不正確的問題，原因是該規定已于2022年4月1日廢止，而對駕駛員違法行為記9分應當依據2022年4月1日實施的《道路交通安全違法行為記分管理辦法》的相關規定。對此，行政復議機構進一步調查了解到，交警當場作出的行政處罰決定書均使用上級機關預制好的格式文本，舊規定廢止后上級機關未及時換用以新管理辦法為依據的格式文本。
行政復議機構組織雙方當事人進行了調解，首先向申請人解釋了污損號牌行為“故意”的認定，幫助申請人認識到其行為的違法性，然后指導申請人通過學習交通法規，補回駕駛證被記的分數，確保其能夠繼續駕駛車輛。申請人對處理結果表示認可，撤回了行政復議申請，行政復議審理終止。之后，針對處罰依據不正確問題，行政復議機構向交警大隊的上級機關提出建議，要求修改處罰決定書格式文本，該上級機關依建議及時予以了修改。
【典型意義】
區分普通程序和簡易程序審理行政復議案件，實行繁簡分流，簡案快辦、繁案精辦，是新修訂的行政復議法完善行政復議審理程序的重要舉措，有利于提高行政復議工作質效。按照規定，對于“被申請行政復議的行政行為是當場作出的”等四類行政復議案件，行政復議機關認為事實清楚、權利義務明確、爭議不大的，可以適用簡易程序進行審理。本案中，案涉行政行為是當場作出的行政處罰，且申請人對案件事實無異議，僅對其行為“故意”的認定存在認識上的偏差，爭議不大，行政復議機關適用簡易程序符合法律規定。行政復議機關組織雙方當事人進行調解，并做好釋法說理工作。該案從立案受理到最終解決矛盾，前后不到十天，充分體現了行政復議高效、便民的工作原則。行政復議機關針對具有普遍性的問題，向被申請人上級機關提出完善執法行為、規范執法文書的建議，起到了辦理一案、規范一類行為的辦案效果。
案例五專家點評
通過行政復議提升治理效能
——何某不服交通警察大隊行政處罰申請行政復議案
王 旭 中國人民大學法學院副院長、教授
通過行政復議活動實質性化解行政爭議，不僅僅具有定分止爭的效果，更能在個案判斷基礎上有效提升治理效能，本案即是一個典型。我們可以從多個層次來分析，透視該案的行政治理效果。
第一，從程序選擇來看，本案行政復議機構適用新修訂的行政復議法，通過簡易程序開展復議工作，有助于快速解決糾紛，穩定行政法律關系，同時也節約行政復議成本。新修訂的行政復議法對于“被申請行政復議的行政行為是當場作出的”規定適用簡易程序，本案審理對象屬于當場作出處罰決定的行政行為，行政復議機構適用法律準確。實質性化解行政爭議既需要實體上解決問題，防止程序空轉；也需要程序上繁簡適當，盡量縮短申請人與被申請人在法律上爭議的時間。
第二，從法律說理來看，本案行政復議機構準確解釋了《中華人民共和國道路交通安全法》規定的“故意污損號牌”的法律含義，從污損的實際存在狀態及當事人是否客觀做出相應消除污損、減少不能識別風險兩個方面進行了說理，有助于幫助申請人清楚認識自身行為性質，為后續調解及申請人撤回復議申請打下了良好的心理認知基礎，實質化解行政爭議。尤其值得注意的是，與行政訴訟不同，行政復議本身也是行政機關的活動，客觀上具有正確闡釋行政管理秩序的內在要求，因此通過解釋相關法律概念，幫助申請人準確掌握行政法上的相關要求也是依法行政的體現。
第三，從行政復議機構有效指導申請人提高法律認知水平來看，充分體現了行政復議機構的積極作為，既有助于申請人避免再次出現違法行為，也確保了通過行政復議活動將行政處罰對申請人的不利影響控制在較低水平，體現了行政復議本身的溫度和對比例原則的遵守，比僅僅對審理對象的合法性與合理性進行單方面審查，更有助于實現實質正義，體現法律效果與社會效果的統一。
最后，從行政復議機構主動發出建議書來看，充分體現了行政復議作為一種監督活動，是有效治理、預防法律風險的內在要素。本案行政復議機構及時指出被申請人由于法律文書替換不及時導致存在適用法律依據錯誤的瑕疵，一方面確保行政復議決定本身合法，另一方面杜絕了被申請人在未來繼續面對法律風險，達到“辦理一案，治理一域”，“監督當前，著眼未來”的效果，最大程度杜絕了潛在的行政爭議。
該案充分說明，要發揮行政復議作為行政爭議解決主渠道的功能，就必須更加積極、能動地理解行政復議活動的性質，行政復議機構要通過程序的理性選擇和透徹的法律說理，確保案件的法律效果，做到在法律上定分止爭；同時，要準確把握行政復議活動的“行政性”，其必然具有的積極、能動特征，在引導行政復議申請人，提示被申請人方面，思考更加理性、全面、長遠，從而以較小的行政成本確保最大程度化解行政爭議，提升治理效能。
案例六
楊某不服區社會保險基金管理中心未核準基本養老保險待遇申請行政復議案
【關鍵詞】
行政復議被申請人不適格 養老保險待遇 行政瑕疵 實質性化解 督促糾正
【基本案情】
2023年11月13日，申請人楊某所在單位某科技公司為其申請辦理退休。北京市某區社會保險基金管理中心經審核認為，根據申請人的檔案材料無法確定申請人的連續工齡，需要申請人單位補充提供材料，遂先后于2024年1月23日和1月31日通過“北京市智慧人社一體化平臺”作出兩份告知單，告知需提供申請人從前公司調轉離開的原始材料以及2002年、2003年申請人的工資發放材料。但兩份告知單沒有任何單位落款和簽章，申請人誤以為兩份告知單系北京市政府作出，遂以北京市政府未核準其基本養老保險待遇，導致其無法正常退休為由，向國務院提交行政復議裁決申請。
【復議辦理】
行政復議機構審理查明，案涉兩份告知單系北京市某區社會保險基金管理中心向申請人單位作出的，北京市政府并非符合規定的被申請人，不符合行政復議法規定的行政復議申請受理條件。但某區社會保險基金管理中心發出的告知單沒有單位落款和蓋章，行政行為存在瑕疵。經向社會保險基金管理中心進一步了解，申請人的檔案缺少其從某公司調轉離開的原始材料，包括行政工資介紹信、商調函、檔案轉移單等原始材料存根；另外，申請人的檔案內記載其2002年、2003年在某公司的考核情況為待崗，待崗期間是否發放工資影響其連續工齡的認定，需要補充提交2002年、2003年某公司為申請人發放工資的材料。
為幫助解決申請人的基本養老保險待遇問題，行政復議機構協調當地司法局與申請人單位溝通聯系，幫助申請人查找相關材料。2024年2月29日，申請人單位補充提供了所需材料，申請人符合辦理退休的條件，社會保險基金管理中心為其核定了基本養老保險待遇，于3月15日開始為申請人發放養老金。4月7日，申請人自愿撤回了行政復議裁決申請。之后，針對本案存在的執法不規范問題，行政復議機構督促相關行政機關依法進行了糾正。
【典型意義】
新修訂的行政復議法首次將化解行政爭議列入立法目的條款，明確規定“充分發揮行政復議化解行政爭議的主渠道作用”。落實好這一規定，要求行政復議機構在辦案中積極回應申請人的實際利益訴求，幫助當事人解決實際困難和問題，切實維護人民群眾合法權益，從源頭上解決行政爭議。本案中，行政復議機構認真貫徹落實新修訂的行政復議法，踐行復議為民宗旨，在查清北京市政府不是適格的被申請人情況下，并未以不予受理方式簡單結案，而是深入調查了解情況，幫助申請人查找問題并盡力協助解決，最終推動行政爭議得到實質性化解。同時，針對行政行為存在的問題，行政復議機構予以指出并促使行政機關自行糾正，也彰顯了行政復議監督和促進依法行政的功能。
案例六專家點評
行政復議化解行政爭議主渠道作用的三重面向
——楊某不服區社會保險基金管理中心未核準基本養老保險待遇申請行政復議案
王 旭 中國人民大學法學院副院長、教授
新修訂的行政復議法明確了“行政復議化解行政爭議的主渠道作用”，然而，究竟如何準確理解和把握“主渠道作用”，還必須進一步結合中國的國情和治理智慧，仔細觀察實踐，加以全面把握和歸納。本案就展現了行政復議作為行政爭議化解主渠道的三重面向，深化了我們對這個問題的認識。
首先是“作為審理活動的行政復議”具有化解行政爭議主渠道作用。有效化解行政爭議，是行政復議和行政訴訟的共同目標，這首先體現在它們都具有的公正審理的職能，都是現代行政爭議解決的重要審理活動。行政復議只有堅持公正的審理程序和審理標準，準確適用法律，才能保證行政爭議在法律框架內有效解決。本案行政復議機構在審查申請條件的時候，經過認真核實事實及相關證據，準確查明被申請人存在不適格問題，在形式審查層面準確適用法律，這是確保爭議有效化解的根本前提。如果被申請人不適格問題在本案不能有效查明，必然導致最終復議決定錯誤，加重第三方履行法定職責的負擔，也就必然無法解決爭議，甚至引發新的爭議。
其次是“作為治理活動的行政復議”具有化解行政爭議主渠道作用。本案行政復議機構在查明申請人錯告被申請人情況下，既沒有機械作出不予受理的決定，也沒有簡單告知申請人變更被申請人后再展開實質審理，而是直接針對本案爭議的核心，即申請人是否具備退休并領取相應補助的實質條件，通過主動靠前，協調相關基層單位調取相應證據，推動在證明申請人符合條件情況下為其辦理相關手續，支持其申領相關費用，這就是將“作為審理活動的行政復議”推進到“作為治理的行政復議”，堅持以人民為中心，以化解爭議為目的，積極履行行政復議機構作為行政機關的管理和服務職能，從而推動了行政爭議的實質解決，做到了不但“依法辦事”，而且“依法辦成事”，實現法律效果與社會效果的高度統一。
最后是“作為指導活動的行政復議”具有化解行政爭議主渠道作用。行政復議也體現為行政復議機構對下級行政機關在個案中的有效監督和指導，尤其是通過制發行政復議意見書或建議書的指導，預防相關風險，在源頭意義上化解和防范相關爭議的不斷出現。本案中行政復議機構查明基層工作單位在向申請人出具相關告知文書時在形式上存在瑕疵，由此給申請人帶來誤解和困惑，失去了行政活動的權威性和規范性，并引發行政爭議。行政復議機構主動對相關基層單位作出指導，指出其工作疏漏和瑕疵，實質上是點明了相關工作存在的風險點，通過這種層級指導，有效治理了風險和漏洞，從而為該領域潛在行政爭議的化解和預防，提供了有力幫助。 【編輯:于曉】