世界無煙日 | 調研手記：以山東、上海為例，我國控煙立法之路走到哪了？

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　　央視網消息：根據世界衛生組織統計，煙草危害使全球800多萬人失去生命，其中約有130萬人為接觸二手煙的非吸煙者。吸煙不僅會造成肺部疾病，還與其他20多種不同亞型的癌癥有關，包括食管癌、胃癌、直腸癌、直結腸癌、肝癌等。許多研究表明，吸煙與心腦血管等方面的疾病也存在強關聯。

　　中國是世界衛生組織創始成員國之一。2003年5月21日，世界衛生大會批準世界衛生組織《煙草控制框架公約》，同年11月10日，中國正式簽署該公約。2005年8月28日，全國人民代表大會常務委員會決定批準世界衛生組織《煙草控制框架公約》(以下簡稱《公約》)。

　　根據《公約》指導原則第1條，各締約方宜使人人了解煙草消費和接觸煙草煙霧造成的健康后果、成癮性和致命威脅，并宜在適當的政府級別考慮有效的立法、實施、行政或其他措施，以保護所有人免于接觸煙草煙霧。公約第Ⅲ部分減少煙草需求的措施中明確表示，以防止在室內工作場所、公共交通工具、室內公共場所，適當時，包括其他公共場所接觸煙草煙霧。

　　2016年，中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》提出，到2030年，15歲以上人群吸煙率降低到20%。2019年，國家衛生健康委發布的《健康中國行動(2019—2030年)》在控煙行動目標中也提出，到2030年，全面無煙法規保護的人口比例達到80%及以上。2023年，我國有44個城市新出臺或修訂了市級控煙相關法規。

　　由中國政法大學衛生法研究中心出品的中國各省市無煙立法進程的實時可視化地圖顯示，當前全面無煙立法保護人口數為2.24億，占總人口的15.9%。如果接受我國3億人選擇吸煙的比重，還有6.56億的非吸煙人員未能獲得不接觸煙草煙霧的法律保護?！豆s》在我國通過19年以來，控煙立法的可行性有多大？近日，記者跟隨北京大學社會化媒體研究中心走進山東和上海，實地調研探討當前控煙立法的工作實踐。

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　　記者在山東調研時了解到，截至目前，按照山東省政府2021年立法計劃，省控煙條例已經納入了三類立法計劃(抓緊調查研究和起草的地方性法規)，經有關方面研究，擬將控煙有關條款納入《山東省愛國衛生條例》修訂實現，以期達到健康中國行動的有關要求?！渡綎|省愛國衛生條例》修訂均納入2022年和2023年山東省人大三類立法計劃。

　　在市級層面，自2013年青島市制定出臺了《青島市控制吸煙條例》后，濰坊市和威海市也分別于2023年初出臺了控制吸煙管理辦法?！稘鲜泄矆鏊刂莆鼰煑l例(草案)》正在進行立法程序，已于2022年經濟南市人大第一輪審議，第二輪審議還未開始。

　　目前，山東省的淄博、德州、濱州已把控煙納入了市級人大二類立法計劃，日照將其納入了市級人大三類立法計劃。對于地方何時能夠把立法計劃變為立法通過，克服控煙立法進程中可能存在的阻礙，德州市疾控中心健康教育所所長李敏在控煙工作座談會上表示，參考青島和上海以往的經驗，如果有機會承辦大型賽事或活動，那么控煙工作或成為主辦場地備選的重要前提之一。當前，德州市還在每年兩會期間，通過倡議代表委員提出建議提案支持市級控煙立法工作，來加大控煙立法的可能性。此外，愛國衛生條例中關于控煙工作的進一步修訂，也是德州市正在努力的方向之一。

　　當前省級層面，山東一直以來都在積極地和司法廳、人大立法委員會溝通立法計劃，控煙指標也正在納入衛生城市的考核。如何能夠順利地在省級層面推動控煙立法？山東省疾控中心健康教育所所長王連森對此表示，一方面是控煙履約是否能夠在更高層面出臺具體的要求，另一方面要考慮在創衛、創文明城等工作目標中，控煙工作是否能占有更大的參評權重。廣大群眾對于無煙環境和健康訴求的切實反饋，也會成為控煙立法工作無形的推力。

　　山東省疾病預防控制中心的主任醫師侯家祥還強調，控煙工作其實不僅僅是衛生健康問題。研究表明，煙草也會對環境、海洋、土地等產生影響，需要相關負責的部門聯動去關注土地健康、海洋環境等生態問題。

　　雖然當前德州市的控煙立法還在推進階段，但是李敏相信，圍繞控煙相關的前期工作對于長遠的立法規劃是十分必要的，堅持對控煙相關數據做監測可以提供基底數據就是重要的一環。如果未來能夠順利立法，那么在立法后進行對比反饋，將有多項評估指標說明這項立法工作的重要意義，包括對控煙工作的民意調查、當前吸煙率的調查以及公共場所控煙現狀調查等。倘若沒有前期工作去積累基礎數據，就難以評估法規對于本市人民健康還有環境發展起到的作用。

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　　秉持著這一初心，在持續推動立法工作之外，整個山東還通過控煙科普、戒煙服務、試點創新等舉措，廣泛動員全省各級各單位和廣大市民積極落實控煙履約，減少二手煙的危害，讓更多的人擁有健康和清潔的環境。截至目前，山東省15歲及以上人口吸煙率已經從2020年的22.65%降到2023年的21.39%?？梢?，只要堅定不移地繼續推進控煙履約工作，未來幾年將有望看到吸煙率持續下降至健康中國設定的目標。

　　當前，山東保持了全省無煙黨政機關、無煙學校、無煙醫療衛生機構三個100%全覆蓋建設成果。2022年，山東省印發了《關于進一步加強全省戒煙門診規范化建設的通知》，要求規范落實5項制度(簡短干預戒煙制度、隨診問詢制度、轉診制度、門診登記制度和定期隨訪制度)，并要求規范發放戒煙健康教育處方。目前山東全省已設置戒煙門診694家。

　　山東省疾病預防控制中心主任馬吉祥表示，當前山東省的控煙工作并非“一勞永逸”，在已經出臺政策的基礎上，還需要通過關鍵的技術策略建立起配套機制，包括一些更加客觀的評價指標和工具。比如通過煙霧報警器的使用來捕捉具有“瞬間性”的吸煙行為，設置新的體檢指標“可替寧”來篩查無煙單位的吸煙者，從而真正地為不吸煙人群創造一個零煙霧的環境。而與此同時，他也強調，在室外吸煙場所的設置上也要充分地尊重吸煙者，予以吸煙者規范的吸煙空間，實現雙向尊重。

　　馬吉祥認為，戒煙門診設立后的下個目標是要實現控煙領域的醫防融合。不再只是設立一個專門的門診，而是要把這種生活方式的干預落實到每個臨床醫生的工作中。在控煙工作上，作為臨床醫生，不能只開藥物處方，還要開健康處方。健康處方的第一個就是戒煙，臨床醫生要真正做到詢問病人是否吸煙，并且要通過在病歷上寫處方的方式告訴TA要戒煙，這樣病人往往就會重視起來。

　　而這同時也和醫共體“防治管”的內涵相契合，如果真正做到危險因素被干預，那么未來的治療費用就會下降，重大疾病的出現也可能往后推遲，從而實現醫保資金的更高效利用。根據主任醫師侯家祥的研究觀察，他接觸到的經歷過戒煙的人群呈現出非常復雜的戒斷情況和結果。因此，控煙干預作為心理層面的行為干預工作，還需要對健康行為學做更深一步的研究，才能更好地指導醫師做好戒煙者的行為干預。

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　　據新華社記者，在近日舉辦的中國控制吸煙協會醫療機構控煙及健康促進專業委員會成立大會暨“控煙與健康”學術研討會上，國家衛生健康委規劃發展與信息化司副司長吳翔天表示，要持續推動無煙環境建設，將控煙宣教作為治療患者工作的重要內容之一，幫助患者實現健康生活方式。同時，加大對煙草依賴疾病的流行病學和臨床診療方面的科研力度，進一步推動控煙工作。

　　近年來，一些地方積極推動控煙立法工作，比如《上海市公共場所控制吸煙條例》實施以來，成人吸煙率下降至19.4%；《北京市控制吸煙條例》規定公共場所、工作場所室內環境、室外排隊等場合禁止吸煙；《深圳經濟特區控制吸煙條例》規定在室內工作場所、室內公共場所、公共交通工具內以及學校、公園、醫療衛生機構等室外場所禁止吸煙……

　　上海是中國較早開展控煙工作的城市之一。2009年12月10日市人大常委會通過《上海市公共場所控制吸煙條例》(以下簡稱《條例》)，并于2010年3月1日生效實施?！稐l例》是世界衛生組織《煙草控制框架公約》在我國生效后，大陸地區首部省級人大頒布的控煙地方法規。2010年5月1日至10月31日，第41屆世界博覽會在上海舉行。世界衛生組織向中國政府提出，辦成第一屆“無煙世博”。上海在控煙立法和首創“無煙世博”的同時，開啟了“無煙上?！?.0時代。

　　2016年11月11日，上海市人大表決通過了《關于修改〈上海市公共場所控制吸煙條例〉的決定》，于2017年3月1日起施行，并規定室內公共場所、室內工作場所、公共交通工具內禁止吸煙，實現室內全面禁煙，“無煙上?！边M入2.0時代。上海市人大常委會于2022年10月28日通過《條例》修正案，并于2022年10月28日起施行。上海成為國家層面將電子煙納入監管后，首個修訂控煙法規將電子煙納入公共場所禁煙范圍的城市，此時“無煙上?！边~入3.0時代。

　　李敏曾在座談會上表示，在德州市控煙立法的討論中，一個很關鍵的問題就是：如果立法，誰來對違規吸煙的行為進行執法？記者來到已經施行控煙法規的上海市嘗試尋找可行的辦法。一般來說，吸煙是具有瞬間性的行為，且使用電子煙不會產生煙蒂，一旦出現違規吸煙的行為，會帶來一定的勸阻或執法難度。不過，上海市健康促進中心的工作人員表示，目前當地違規吸煙的線索主要是通過市民舉報接收到的，因此無煙環境的“共治共享”從一定程度上為專門的執法團隊削弱了這些壁壘。

　　社會共治強調政府以及多元主體(包含群團組織、個體志愿者、公民、媒體)等共同參與。在上?？責煿ぷ餍纬傻摹傲鶄€一”模式中，除了把控煙工作寫入多個重要制度之外，控煙的社會共治還重點體現在上海市多部門協同與社會共治機制、12345控煙投訴熱線以及控煙熱力地圖的搭建中。

　　根據控煙條例的要求，上海市健康促進委員會協調控煙的監管部門、行業主管部門以及各個協會志愿者團體等聯合行動，形成對控煙的社會共治，并逐漸形成了兩個配套制度。一個是季度監管執法聯絡員制度，聯絡員包括市級的橫向監管執法部門和行業管理部門，也包括區級相關單位。另一個是季度攻堅專項執法周行動，每個季度會有1—2周的時間，根據那段時間新出現的問題，有所側重、有針對性地進行一些場所的聯合執法。

　　上海在2015年將控煙投訴納入了市民熱線12345的接聽范圍，2017年把市民熱線納入全民控煙監督計劃?；跒橹驹刚咛峁┮痪€環境巡查的線索，以及改變熱線投訴的局限性考慮，上海接下來開發了控煙熱力地圖來督促場所整改，以及為志愿者巡查、監管部門提供違規吸煙的重要線索，實現共建共享健康城市。

　　目前，上海市的控煙工作流程基本可以在熱力地圖小程序上完成：市民提交了違規線索之后到達核心志愿者，根據地址分配工單到一線志愿者，一線志愿者負責到現場進行巡查并二次復查。復查有問題的場所會被提交到區級管理員。該區域的控煙工作負責同志在確認場所和問題之后，將開具執法建議書給到相關的執法部門。執法部門在線下完成執法以后，再到線上提交結果，并同時反饋到所有的用戶端。

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　　截至目前，我國有24個省份出臺省級控煙相關法規，254個城市出臺市級控煙相關法規，全面無煙法規保護人口比例不斷提升。值得關注的是，當前上海市積極采取了世界衛生組織在《公約》中提出的MPOWER措施來推進控煙履約。包括落實到廣告法，禁止煙草的贊助促銷面向未成年，同時明確由各個監管部門聯合執法，將有以上行為的企業和單位納入誠信系統黑名單，依法依規實施聯合懲戒。還有《公約》MPOWER里面M(monitor tobacco use and prevention policies)的定期監測，掌握煙草使用情況。

　　上海市健康促進委員會辦公室的工作人員表示，如今上海在控煙履約工作上取得的成果主要來自于兩方面，一方面是控煙的法治化建設，另一方面則需要引導和宣傳來為非吸煙者營造無煙氛圍。

　　根據上海市往年的《條例》監測白皮書來看，有人勸阻吸煙和執法的比例在逐年上升，這說明如果提供了更好的讓市民反饋線索的工具，那么他們參與社會共治的積極性也會相應提升。去年，上海市首次把控煙熱力地圖納入了調查范圍，結果顯示2023年只有14.7%的現場被攔截人員聽說過熱力地圖小程序，其中40.2%的人員使用過小程序。上海市健康促進中心的工作人員表示，這個數據還有很大的提升空間，需要通過更多的宣傳，吸納更多的公民加入到社會共治的控煙工作當中。

　　此外，記者在調研時了解到，我國的控煙工作也在不斷對新興產業、場所界定、行為隱秘性(電子煙)等帶來的新挑戰“見招拆招”。比如在剛剛營業的“雪茄吧”內，客人可購買雪茄，搭配飲品進行商務會談，在該場所內直接使用雪茄是以往控煙執法工作未碰到過的違規情況，需要及時予以規范管理。比如商品房在購買時包含了公攤面積，那樓道是否屬于私人場所，在此吸煙是否違反《條例》？還有私人影院等場所也正在公共場所的立法界定中。再比如，不同于傳統的煙草，電子煙沒有明火和煙蒂，這就需要通過煙霧感應、畫面監控等技術手段來輔助進行勸阻或駐點執法。

　　數據顯示，上海市成人吸煙率自控煙立法以來，已下降了7.5個百分點至19.4%，提前達到“健康中國2030”目標。公布的2021年全國青少年煙草流行調查結果顯示，上海市中學生卷煙、電子煙使用率處于全國31個省份最低。2021年上海人均期望壽命84.11歲，為全國31個省份最高。(記者/陳詩文 校對/梁雅琴) 【編輯:劉陽禾】